新歐盟指令對塑料食品接觸材料產(chǎn)業(yè)影響及對策研究

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技術(shù)交流新歐盟指令對塑料食品接觸材料產(chǎn)業(yè)影響及對策研究段文仲1馬育松1龐津霞2（1.河北出入境檢驗檢疫局2.河北省輕工業(yè)科學(xué)研究院）對塑料包裝材料的歐盟新指令和現(xiàn)行強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較研究，明晰了兩個技術(shù)法規(guī)之間的顯著差異。分析認(rèn)為，按照WTO規(guī)則，技術(shù)法規(guī)的差異必然造成對食品塑料包裝及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的深刻影響。并從遵循國際貿(mào)易規(guī)則、提升產(chǎn)業(yè)層次等角度，針對性地提出應(yīng)對對策?！　‰狙?011年臺灣地區(qū)的塑化劑事件又一次把人們的注意力吸引到食品安全的話題上，引起了食品領(lǐng)域?qū)λ芑瘎┑母叨戎匾?，進(jìn)一步導(dǎo)致全社會密切關(guān)注食品中塑化劑等非食品原料來源的有害物質(zhì)檢測和控制。塑料是廣泛用于食品包裝的高分子材料，塑料包裝材料生產(chǎn)中使用必要的添加劑可以大大改善包裝物的使用性能，但使用不當(dāng)可能帶來新的食品安全問題，因此國內(nèi)外非常重視食品包裝材料中添加劑的使用、控制立法。歐盟是食品包裝材料立法最完善的區(qū)域?！　?011年5月1日，在原有歐盟指令的基礎(chǔ)上，預(yù)期與食品接觸的塑料材料及制品EU 10―2011新法規(guī)經(jīng)修訂正式實施。相比較原有的歐盟法規(guī)和我國現(xiàn)在使用的GB9685―2008國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)都有較大的變化。按照WTO規(guī)則，技術(shù)法規(guī)的差異必然構(gòu)成對低標(biāo)準(zhǔn)國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)的顯著影響，并進(jìn)一步產(chǎn)生對所有食品包裝安全衛(wèi)生控制理念的沖擊。本文在系統(tǒng)剖析歐盟EU10―2011指令的基礎(chǔ)上，研究了新歐盟指令對我國塑料包裝產(chǎn)業(yè)的影響，并從遵循WTO規(guī)則、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高科技對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)作用等方面提出了對策。　　歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已經(jīng)對食品接觸材料的生產(chǎn)和使用安全建立了系統(tǒng)的法規(guī)體系和準(zhǔn)入制度。2002/72/EC是歐盟委員會于2002年發(fā)布的、專門針對塑料類食品接觸材料時‘特定措施，此國家質(zhì)檢總局科研項目計劃，計劃編號為2008IK116指令提出了665種物質(zhì)（單體301種，添加劑364種）可用于生產(chǎn)塑料和制品的清單及使用這些添加劑的限制和規(guī)范，并規(guī)定自2010年1月1日起，僅列入此清單的物質(zhì)可以用于生產(chǎn)與食品接觸的塑料材料及制品，即此清單成為"肯定列表’。對保障塑料類食品接觸材料及制品的使用安全發(fā)揮了重要作用?！　‰S著科技進(jìn)步和塑料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，人們對食品安全的認(rèn)識不斷深化，2002/72/EC指令隨之進(jìn)行了6次實質(zhì)性修訂，考慮新材料（如納米材料、復(fù)合材料）、對新增物質(zhì)安全評估等因素，歐盟委員會對其進(jìn)行了根本性修訂。2011年1月14日，發(fā)布了歐盟共同體指令EU10―2011，自2011年5月1日起實施，同時廢除80/766/EEC指令：食品接觸材料中氯乙烯單體的測試方法、81/432/EEC指令：食品接觸材料中氯乙烯遷移的測試方法、2002/72/EC指令：食品接觸塑料材料及制品的指令等三個法規(guī)。從2002/72/EC到EU10―2011指令，經(jīng)歷了10年，新法規(guī)的變化主要體現(xiàn)在授權(quán)使用物質(zhì)的數(shù)量增加（實質(zhì)是限制、規(guī)范了授權(quán)物質(zhì)的使用）、針對性增強(qiáng)（見附表1）。　　附表1：歐盟塑料食品接觸材料及制品法規(guī)主要變化表序號主要變化描述兩個法規(guī)的區(qū)別法規(guī)涵蓋范圍完全由塑料構(gòu)成的材料和制品及其組成部分；塑料的多層材料和制品；由兩層或兩層以上不同材料構(gòu)成的蓋子密封墊中的塑料層或塑料涂層?！　〔牧虾腿萜骷捌洳考M成的塑料；多層復(fù)合物料和物品以及粘合或其他方式組合一起的塑料；帶有印刷或涂層的以上兩種材料或物品；塑料薄膜或塑料涂層，成型于蓋子或其他密封物品內(nèi)，由兩種或多種不同材料連同蓋子或密封物品組成的材料?！　《鄬訌?fù)合材料或容器中的塑料序號主要變化描述兩個法規(guī)的區(qū)別法規(guī)不含蓋范圍再生新纖維素薄膜；橡膠；紙和紙板離子交換樹脂；硅膠1離子交換樹脂2橡膠硅膠納米材料附錄包含內(nèi)容單體和添加劑分列665種授權(quán)物質(zhì)單體或其他初始物質(zhì)、添加劑順序排列842種授權(quán)物質(zhì)金屬特殊遷移（毫克/千克食品或食品模擬物）無規(guī)定7.鋅：58.初級芳香胺：。01 EU10―2011與原法規(guī)相比，新法規(guī)將多層復(fù)合材料中的塑料層以及帶有印刷或涂層的塑料材料和制品也納入監(jiān)管范圍；月確要求投放市場的食品接觸塑料制品應(yīng)符合要求并根據(jù)良好生產(chǎn)規(guī)范生產(chǎn)；通過授權(quán)物質(zhì)聯(lián)合清單對允許使用的單體和添加劑做出了規(guī)定和更新，對特定官能團(tuán)的物質(zhì)明確了限制要求；首次提出了塑料材料及制品中鋇、鈷、銅、鐵、鋰、錳和鋅等重金屬遷移量的指標(biāo)要求；要求經(jīng)營者提供塑料原料和產(chǎn)品合格的書面聲明，并能提供材料或制品的成分信息；同時，新法規(guī)根據(jù)歐盟近年的研究數(shù)據(jù)對遷移量測試的內(nèi)容進(jìn)行了更新，修改了部分食品模擬物的濃度和種類，特別新增了針對干性食品的模擬物測試要求；月確了特定遷移限量是食品中某種物質(zhì)的最大允許量，法規(guī)沒有設(shè)定特定遷移限量或其他限制的物質(zhì)，應(yīng)適用于一般特定遷移限量法規(guī)的過渡期為2011年5月1日至2015年12月31日。于2011年5月1日前合法投放于市場的塑料物料或制品可在2012年12月31日之前繼續(xù)銷售使用。而從2013年1月1日起，附有符合82/711/EEC指令中關(guān)于總體和特定遷移測試的塑料物料或制品可在2015年12月31日前繼續(xù)銷售使用?！　〗陙?，食品包裝材料對食品的影響逐漸受到關(guān)注，衛(wèi)生部和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會于2008年9月9日聯(lián)合發(fā)布了強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)食品容器、包裝材料用添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)KGB9685―2008），該標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)使用添加劑的品種由原標(biāo)準(zhǔn)中的幾十種擴(kuò)充到959種，并以附錄的形式列出了允許使用的添加劑名單、使用范圍、最大使用量、特定遷移量（SML）或最大殘留量（QM）及其他限制性要求。此外，國家標(biāo)準(zhǔn)還增加了與歐盟標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致的添加劑使用原則，食品包裝材料在與食品接觸時，在推薦的使用條件下，遷移到食品中的添加劑不得危害人體健康且不得使食品發(fā)生性狀改變等?！　?685―2008規(guī)定了紙、涂料、油墨、粘合劑、塑料、橡膠等六類食品接觸材料中959種授權(quán)物質(zhì)的使用規(guī)范。對塑料材料僅規(guī)定了授權(quán)物質(zhì)（添加劑等）569種，其中包括130種著色劑物質(zhì)，實際規(guī)定了439種塑料添加劑；EU10―2011規(guī)定了842種授權(quán)物質(zhì)的使用規(guī)范（一些文章中885種之說是錯誤的）。比較研究結(jié)果表明，242種授權(quán)物質(zhì)在兩個標(biāo)準(zhǔn)中相同，僅占GB 9685―2008對塑料材料中規(guī)定的授權(quán)物質(zhì)（不包括著色劑）的55.1%，占EU10―2011規(guī)定授權(quán)物質(zhì)的28.7%；而EU10―2011授權(quán)的600種物質(zhì)未在GB 9685―2008中規(guī)定，約占EU10―2011授權(quán)物質(zhì)總數(shù)的71.3%；GB 9685―2008授權(quán)物質(zhì)的46.9%、206種未在EU10―2011中規(guī)定（詳見附表2）?！　「奖?：國內(nèi)外兩個技術(shù)法規(guī)的主要區(qū)別序號主要變化描述法規(guī)的區(qū)別內(nèi)容食品模擬物4類5類包括的材料紙、涂料、油墨、粘合劑、塑料、橡膠塑料授權(quán)物質(zhì)單體和添加劑、著色劑、助劑995種授權(quán)物質(zhì)對塑料規(guī)定569種授權(quán)物質(zhì)，其中包括130種著色劑、439種塑料添加劑；4439種塑料添加劑的46.9%、206種物質(zhì)未包含在EU10―2011中?！　?.單體或其他初始物質(zhì)、助劑2842種授權(quán)物質(zhì)不包括著色劑242種授權(quán)物質(zhì)在兩個標(biāo)準(zhǔn)中相同。EU10 2011授權(quán)的600個物質(zhì)未在GB9685中規(guī)定，占EU102011授權(quán)物質(zhì)總數(shù)的71%. EU10―2011產(chǎn)生的可能影響2006年以來，國家質(zhì)檢總局針對國外關(guān)于我國出口食品容器、器具、包裝材料等與食品接觸材料的預(yù)警通報越來越多的現(xiàn)實，規(guī)定與食品接觸材料及制品，包括塑料制品、紙制品、玻璃制品、不銹鋼及金屬制品、竹木制品、嬰幼兒奶嘴等六大類產(chǎn)品，在出口時必須實施安全衛(wèi)生檢測，并實施了對食品包裝、工具、器具的市場準(zhǔn)入制度。食品包裝容器的生產(chǎn)，被納入食品安全的范疇內(nèi)，這無疑是食品安全理念的一大進(jìn)步，但尚未達(dá)Sf食品包裝安全應(yīng)與食品安全同比重‘的意識。面對嚴(yán)峻的食品安全問題，從體系化控制角度出發(fā)，食品接觸材料已經(jīng)成為食品安全的重要影響因素，應(yīng)該進(jìn)一步受到重視；而國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家技術(shù)法規(guī)的相容性太低，是對我國塑料包裝行業(yè)的發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！　?.1法規(guī)之間的巨大差異構(gòu)成技術(shù)性貿(mào)易壁壘國家、地區(qū)之間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能相互滿足，客觀上誘導(dǎo)了本國與他國產(chǎn)品之間的技術(shù)差異，由此形成的事實上的技術(shù)性貿(mào)易壁壘是顯而易見的。　　據(jù)統(tǒng)計，2010年歐盟食品安全局（RASFF）通報中國食品接觸制品安全問題107項，其中塑料制品46項，占43.0%；通報我國食品接觸材料占2010年歐盟食品接觸材料通報總量的69. 3%，比2009年增長19.3%.可見近幾年來我國食品接觸材料在出口數(shù)量不斷增長的同時，出現(xiàn)的問題通報數(shù)量也非常顯著，塑料食品接觸制品因技術(shù)法規(guī)差異導(dǎo)致的技術(shù)性貿(mào)易壁壘應(yīng)該受到特別關(guān)注。　　2塑料食品接觸材料產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊作為包裝材料的后起之秀，塑料包裝材料因其原材料豐富、成本低廉、性能優(yōu)良、質(zhì)輕美觀，并具有良好的食品保護(hù)作用等特點，成為近40年來世界上發(fā)展最快的包裝材料。塑料制品幾乎占全球食品軟包裝制品總量30%的市場份額。應(yīng)用于食品軟包裝方面的塑料制品市場需求正在大幅上漲，預(yù)計到2012年軟包裝塑料制品的消費量總值可達(dá)2億歐元。如此巨大的市場需求，產(chǎn)業(yè)競爭會更加激烈，產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量水平的調(diào)整、提高是必然的。塑料添加劑具有比食品添加劑更高的可替代性，但技術(shù)法規(guī)的巨大差異，大大減低了替代的選擇范圍，成為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的瓶頸因素?！　?.3行業(yè)管理的科學(xué)性、有效性受到挑戰(zhàn)行業(yè)管理本應(yīng)不斷適應(yīng)技術(shù)法規(guī)和市場要求，在保證產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮協(xié)調(diào)、規(guī)制作用，防止市場的外在性，造成市場失靈。技術(shù)法規(guī)的顯著差異，給行業(yè)管理提出巨大挑戰(zhàn)。一方面管理部門以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，規(guī)制、管理相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，滿足國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品受到行業(yè)管理的保護(hù)；另一方面滿足國家標(biāo)準(zhǔn)而不滿足國際標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品在豐被‘保護(hù)"下退出國際市場，失去在國際競爭平臺上發(fā)展的機(jī)會。內(nèi)外法規(guī)的矛盾導(dǎo)致政府管理的悖論，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)機(jī)會成本提高、令管理者難堪。　　5應(yīng)對EU 10―2011不利影響的對策研究5.1及時調(diào)整、修訂國家標(biāo)準(zhǔn)，保持技術(shù)法規(guī)的先進(jìn)性2011年初，衛(wèi)生部針對"擬批準(zhǔn)196種食品包裝材料用添加劑、116種食品包裝材料用樹脂"公開征求意見，為及時修訂技術(shù)法規(guī)進(jìn)行了必要的準(zhǔn)備。但是就兩個技術(shù)法規(guī)的比較結(jié)果看，600個非授權(quán)物質(zhì)，70%以上的差異度，即便是在GB9685―2008基礎(chǔ)上增加196中添加劑授權(quán)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這里不是簡單地以授權(quán)物質(zhì)數(shù)量差距評價技術(shù)法規(guī)的先進(jìn)性。從系統(tǒng)性考慮，應(yīng)注重研究我國塑料食品包裝生產(chǎn)行業(yè)添加劑應(yīng)用的現(xiàn)狀，并充分考慮與歐盟技術(shù)法規(guī)的相容性，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，有針對性地提出修訂方案，既保證行業(yè)發(fā)展需求，又要保持技術(shù)法規(guī)的相對先進(jìn)性，從根本上解決因技術(shù)法規(guī)巨大差異引起的一系列問題?！　?.2深入研究相關(guān)技術(shù)法規(guī)，發(fā)揮對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用技術(shù)性貿(mào)易措施對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響歷來被認(rèn)為是雙刃劍。短期內(nèi)，一項技術(shù)性貿(mào)易措施的出臺，必然構(gòu)成貿(mào)易障礙，制約低標(biāo)準(zhǔn)國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；旦長期看，先進(jìn)的技術(shù)規(guī)范最有可能推動產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。低標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)應(yīng)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)品層次、適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的要求，同時要通過技術(shù)法規(guī)的研究，提高適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的針對性，盡量縮短適應(yīng)時間，減小壁壘的負(fù)面影響；并從發(fā)達(dá)國家技術(shù)法規(guī)的立法宗旨研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、技術(shù)走向，規(guī)避夕陽產(chǎn)業(yè)的膨脹，引導(dǎo)并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?！　?.3積極面對技術(shù)性貿(mào)易措施，實施有針對性的反制措施國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢理論與國家利益優(yōu)先原則是兩種對立的基礎(chǔ)理論，從不同的角度闡述了國際貿(mào)易遵循的原則。國際貿(mào)易歷來是國家之間的利益博弈，技術(shù)性貿(mào)易壁壘是現(xiàn)今階段最重要的國家利益保護(hù)手段。資料顯示，我國是食品塑料包裝材料的生產(chǎn)大國，但卻是包裝材料原料的進(jìn)口大國，因此應(yīng)認(rèn)真研究塑料原料的進(jìn)口技術(shù)措施，借助強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)與國外技術(shù)法規(guī)的差異，限制夕陽類塑料（例如聚氯乙烯）原料的進(jìn)口，并借機(jī)推動朝陽類產(chǎn)品升級?！　?.4實施重要塑料添加劑的生產(chǎn)準(zhǔn)入制度兩個技術(shù)法規(guī)都明確指出，從食品接觸材料和制品中釋放的物質(zhì)，不應(yīng)導(dǎo)致食品組分發(fā)生不可接受的變化。事實證明，"食品包裝安全應(yīng)與食品安全同比重‘理念的實現(xiàn)，塑料添加劑等授權(quán)物質(zhì)的生產(chǎn)控制是關(guān)鍵。出于食品安全的嚴(yán)峻現(xiàn)實，應(yīng)借鑒食品添加劑的生產(chǎn)準(zhǔn)入制度，實施塑料添加劑分類管理制度，把增塑劑、穩(wěn)定劑等重要的塑料添加劑的生產(chǎn)納入準(zhǔn)入管理，從生產(chǎn)原料的使用、生產(chǎn)工藝控制、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗等環(huán)節(jié)控制添加劑安全、衛(wèi)生質(zhì)量，嚴(yán)防類似于碳酸氫銨食品添加劑的使用導(dǎo)致三聚氰胺超標(biāo)這類錯誤的重現(xiàn)，為食品包裝材料營造健康發(fā)展的環(huán)境，體現(xiàn)食品包裝主產(chǎn)業(yè)對塑料添加劑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動作用。　　衛(wèi)生部第16號公告，食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑名單（第六批），2011年6月1日發(fā)布?！　〈薰~，董淼，塑化劑風(fēng)險來自食品包裝的"污染"，陳伊超，莫讓塑化劑黑手伸向食品包裝，中華印刷董金獅，食品安全與塑料包裝，慧聰食品工業(yè)網(wǎng)，金立享，淺談我國塑料食品包裝中常見的各種安全問題，中國包裝工業(yè)，2011（6）（上接第32頁）